Im Autonomiekonvent ist mehrfach der Vorschlag eingebracht worden, den EVTZ Euregio Tirol an die Stelle der Region zu setzen, oder die Europaregion zumindest als Plattform der Zusammenarbeit der Landesteile im Autonomiestatut zu verankern. Kann der EVTZ Euregio Tirol mittelfristig die Region ersetzen und die Zusammenarbeit der Landesteile des historischen Tirols auf eine verfassungsrechtliche Ebene heben? Lässt sich eine solche Konstruktion im italienischen Verfassungssystem verwirklichen?
Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) Europaregion Tirol ist 2011 geschaffen worden, ohne dass es einer Statutsänderung, einer Durchführungsbestimmung oder gar einer Verfassungsänderung bedurft hätte. Ein EVTZ ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft auf Grundlage einer EU-Verordnung von 2006 (Nr. 1082/2006), mit dem Zweck, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Regionen zu fördern, eine institutionelle Infrastruktur für gemeinsame, meist von der EU mitfinanzierte Projekte zu schaffen. Dabei kann ein EVTZ auch Tätigkeiten außerhalb EU-finanzierter Programme entfalten.
So haben sich bis heute 25 EVTZ’ in der EU gebildet, die oft kulturelle, sprachliche und geografische Gemeinsamkeiten aufweisen oder in der Geschichte zum selben Staat gehörten. Der Großteil dieser EVTZ’ befindet sich in Grenzgebieten, wie z.B. Ungarn/Slowakei, Belgien/Frankreich, Deutschland/Frankreich, Polen/Tschechien und zwei in Österreich und Italien. EVTZ’ werden längst nicht mehr als Instrumente eines verschleierten Irredentismus’ betrachtet, im Gegenteil. Sie können durch verstärkten Kontakt mit anderen Regionen desselben Kulturraums den Minderheitenschutz fördern. Sie stellen nicht nur keine Gefahr für die territoriale Integrität der Mitgliedstaaten dar, vielmehr behalten sich die Staaten umfassende Kontroll- und Einflussmöglichkeiten vor. Letztere können EVTZ’ jederzeit unterbinden und auflösen, oder gar selbst Mitglieder von EVTZ’ werden. Italien hat die EVTZ’ (GECT) mit einem eigenen Staatsgesetz (Nr. 88 vom 7. Juli 2009) geregelt, die Mitgliedschaft des Bundeslands Tirol ist hingegen mit einem Landesgesetz geregelt. Der EVTZ Euregio Tirol ist heute vor allem in den Bereichen Hochschulen und Forschung, Gesundheit, Senioren und Mobilität tätig und betreut derzeit 55 Projekte sowie Sommercamps, Kulturfestivals und Tagungen.
Während die Region Trentino-Südtirol immer mehr konkrete Aufgaben abgibt, erscheint der EVTZ als eine zukunftsweisende Form interregionaler Zusammenarbeit. Die Region ist allerdings als Gebietskörperschaft Teil der italienischen Verfassungsordnung (Art. 131 Verf.), der EVTZ nur eine Körperschaft mit exekutiven Befugnissen, ohne direkte demokratische Legitimation in Form einer parlamentarischen Versammlung. Für die Errichtung des EVTZ’ Europaregion Tirol musste weder das Autonomiestatut abgeändert noch eine Durchführungsbestimmung oder ein Landesgesetz erlassen werden. Das italienische Verfassungsrecht kennt keine grenzüberschreitenden Regionen. Der EVTZ ist zwar Teil des Mehrebenensystems der EU-governance, aber keine für den Staat konstitutive, in der Verfassung verankerte und nach demokratischen Prinzipien ausgestaltete eigenständige Gebietskörperschaft. Es gibt zwar auch den Dreierlandtag, der aber nur eine Form der gegenseitigen freiwilligen Konsultation der drei Landtage darstellt.
Im Zusammenhang mit der Reform des Autonomiestatuts stellen sich nun zwei getrennte Fragen. Zum einen: Kann der EVTZ Europaregion Tirol die Region Trentino-Südtirol ersetzen und die Zusammenarbeit der drei historischen Landesteile auf eine verfassungsrechtliche Ebene heben? Und zum anderen: Kann eine andere grenzüberschreitende Institution für die Zusammenarbeit von Nord- und Südtirol abseits des EVTZ’ geschaffen werden, die sowohl legislative wie exekutive Befugnisse und ein Minimum an demokratischer Struktur erhält und eine von dieser gewählte Exekutive?
Zur ersten Frage: Laut EVTZ-Verordnung 1082/2006 ist ein solcher Verbund eine öffentlich-rechtliche Körperschaft zwecks Erfüllung von Aufgaben grenzüberschreitender Zusammenarbeit. Grenzen werden dabei nicht abgeschafft, Souveränitätsbereiche werden nicht verändert. Es wird zwischen den Staaten und substaatlichen Einheiten, die den EVTZ tragen, keine neue demokratische Regierungsebene eingefügt. Zudem wird der EVTZ auch innerstaatlich streng beaufsichtigt. Zweck dieser Konstruktion ist es, vor allem die EU-Grenzen weniger spürbar zu machen, nicht sie zu verändern. Eine verfassungsrechtliche Anerkennung des EVTZ’als konstitutive Einheit des italienischen Staats – eine Art »transnationale Makroregion« – ist sowohl vom EU-Recht wie vom Verfassungsrecht Italiens und Österreichs nicht vorgesehen. Somit ist auch ausgeschlossen, dass ein EVTZ zur demokratischen Institution mit gewählter Versammlung und Regierung mit exklusiven Zuständigkeiten wird. Es geht um einen EVTZ, nicht mehr und nicht weniger.
Zur zweiten, eher theoretischen Frage, ob eine weitere Nord- und Südtirol verbindende Regierungsebene geschaffen werden kann: Diese müsste in ihrem Aufgabenbereich deutlich über die Möglichkeiten des EVTZ’ Europaregion Tirol hinausreichen, weil ansonsten ja der bestehende EVTZ reichte. Eine solche Konstruktion ist zwar denkbar, würde aber einen klaren Bruch mit der heutigen Staatsdoktrin ausschließlicher staatlicher Souveränität über ein Gebiet bedeuten. Grenzüberschreitende Räume verbindlicher Rechtsetzung, also eine Art »geteilte gemeinsame Souveränität«, sind in der EU nicht vorgesehen. Es wäre zudem mit dem Lissaboner EU-Vertrag schwer vereinbar, der die Identität der Mitgliedsstaaten in den bestehenden Grenzen anerkennt.
Weitere Fragen dieser Art werden in der jüngsten POLITiS-Publikation vertieft, die im Buchhandel greifbar ist.
Thomas Benedikter
Mehr Eigenständigkeit wagen
Südtirols Autonomie heute und morgen
Hrsg: POLITiS – Edizioni ARCA
Euro 12,00, 172 Seiten, 19 x 24 cm
ISBN: 978-88-88203-42-3
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